Premier article de Guy Laforest

Le grand paradoxe canadien

Si on devait écrire un livre sur la tragédie politique du XX^e siècle, les pages traitant du Canada ne seraient certainement pas les plus nombreuses. Je ne serai pas chagrin de pouvoir dire cela à mes enfants plus tard. Cependant, il serait faut d'en conclure qu'il n'y a rien à retenir de l'Histoire de notre pays. Une des caractéristiques de l'expérience canadienne qui pourrait surprendre nos contemporains est la relation existant entre le fédéralisme et le Québec. C'est ce que j'appelle « le grand paradoxe canadien ».

Depuis 1945, il n'y a pas une province qui ait tenté plus ardemment que le Québec de réformer les institutions du fédéralisme canadien. Cependant, jusqu'ici comme ses efforts ont souvent pris la forme d'une course à la souveraineté, il est probable qu'ils ont également grandement fait obstacle à l'accomplissement d'une transformation de la confédération. Ainsi, on peut dire que le Québec asphyxie le moteur de la réforme tout en l'alimentant.

Toutefois, le paradoxe peut prendre une forme différente.

L'État canadien et les intellectuels canadiens sont les champions du fédéralisme. Le Canada commandite une organisation internationale appelée le Forum des fédérations qui tiendra un important congrès, en octobre prochain, au Mont-Tremblant, dans la province du Québec, et l'ancien premier ministre de l'Ontario jouera un rôle pivot au sein de ce forum. Le rassemblement aura pour objectif de développer un réseau d'experts et de fonctionnaires de l'État avec des points de vue divergents sur la théorie et la pratique du fédéralisme.

Pourquoi le Canada devrait-il jouer un rôle primordial dans ce forum? On peut en trouver une explication dans ce qu'a déclaré Michael Ignatieff au début de cette décennie : « Les divers peuples en dehors du Canada devraient s'inquiéter si le Canada meurt. Si le fédéralisme ne peut pas fonctionner dans mon Canada, cela signifie probablement qu'il ne pourra fonctionner nulle part. »

Les Canadiens, des champions du fédéralisme, certes, mais depuis le dernier référendum l'appréciation du système politique fédéral est plus mitigée. Beaucoup de gens trouvent qu'une telle consultation fait le jeu des séparatistes. Alors de quoi devrions-nous nous préoccuper si jamais on parvient à résoudre la question de l'unité ? Je pense que les Canadiens devraient réexaminer sérieusement la nature et l'état de leurs institutions fédérales.

La Cour suprême du Canada, par son verdict l'an dernier, dans le renvoi en cassation relatif à la sécession du Québec, a mis à jour quatre principes clés de nos systèmes politiques et judiciaires : le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la règle du droit, et finalement le respect des droits des minorités. Ce jugement est un véritable hymne à la noblesse et à la prééminence du fédéralisme au Canada. Cependant, il me semble que la Cour suprême a négligé de tenir compte de deux documents primordiaux, les lois constitutionnelles de 1867 et de 1982.

En 1867, le Dominion canadien faisait partie de l'Empire britannique. On établit une structure hiérarchique avec Westminster à la tête du Dominion et les provinces sous la dépendance d'Ottawa. Des politiciens britanniques et des fonctionnaires de l'État étaient parmi les pères de la confédération, et ils se sont assurés que le principe impérial pèserait au moins autant que le fédéral dans la balance institutionnelle de l'époque. Au cours du XX^e siècle, le Canada s'est progressivement libéré de l'autorité impériale de Westminster sur nos prises de décision politiques.

En revanche, on ne peut pas en dire autant de la relation entre Ottawa et les provinces. Sans parler du symbolisme de la monarchie constitutionnelle, Ottawa a conservé un grand champ de pouvoir sur les provinces, ce qui est plus de l'ordre de l'impérialisme que de celui du fédéralisme. (par exemple la possibilité de légiférer dans tous les domaines, de s'ingérer dans les compétences des provinces, et de retenir et de rejeter la législation provinciale.) Le fait qu'on y ait rarement recours ne rend pas, pour autant, ces pouvoirs inexistants. De plus, le seul fait quelles existent fait régner un certain climat, une tradition politique nationale de considérer Ottawa comme le gouvernement dominant et les autres comme des rejetons éloignés.

Au-delà du discours habituel sur le nombre et l'identité des diverses « nations » du Canada, ce déséquilibre fait l'objet d'un véritable statu quo rigide.

Si les Canadiens sont sérieux dans leurs revendications au gouvernement central en ce qui touche au fédéralisme, les relations législatives et politiques entre Ottawa et les provinces devraient être complètement rebâties autour du concept de coordination plutôt que celui de subordination. Tous les grands tenants du fédéralisme au Québec ont insisté avec conviction sur ce point, depuis feu André Laurendeau, jusqu'à la personnalité très respectée qu'est Claude Ryan.

En tant que modèle à suivre, le fédéralisme, en 1867, n'était pas aussi important que la Cour suprême le prétend. Il ne valait pas mieux en 1982. La plupart des experts reconnaissent que la Charte des Droits a amoindri la place du principe fédéral dans notre culture politique. La première section de la Charte établit que, dans une « société libre et démocratique », le droit doit s'exercer selon des limites raisonnables. Lorsqu'il arrive que des juges aient à interpréter cette partie clé de la Charte lors de débats constitutionnels, on ne leur dit jamais de prendre en considération la nature fédérale du Canada. Si nous devons adopter le fédéralisme comme modèle, ne serait-il pas légitime que notre Charte proclame au monde que nous sommes une confédération libre et démocratique ?

Alors, si la question de l'unité s'apaise un jour, la modernisation des institutions de manière à les rendre compatibles avec l'esprit du fédéralisme devrait tenir un rôle central sur la scène des prises de décisions politiques canadiennes. Cela impliquerait, d'abord et avant tout, un nouveau mécanisme des nominations pour ce qui est du judiciaire. La Cour suprême ne devrait pas être purement et simplement nommée par le premier ministre. Cette méthode n'a rien à voir avec le fédéralisme et discrédite la légitimité du tribunal.

On peut se targuer du même argument en ce qui concerne le Sénat. Dans les confédérations modernes comme la Belgique et l'Allemagne, des chambres législatives secondaires servent de relais utiles à la coordination entre partenaires. La Confédération canadienne ne bénéficie pas d'un dispositif permanent permettant cette coordination au jour le jour : « Là où les sénateurs sont nommés par le gouvernement fédéral, comme c'est le cas au Canada, ces derniers n'ont pas la moindre crédibilité comme représentants des intérêts régionaux, même lorsqu'ils résident dans les régions qu'ils représentent. » 

En totalité, bien trop souvent au Canada, renforcer le fédéralisme signifie raffermir le pouvoir central. Une réforme du Sénat nous procurerait une confédération plus saine en donnant aux autorités provinciales accès aux prises de décisions législatives, pour permettre ainsi un peu plus de supervision et d'équilibre dans le fonctionnement de nos institutions.

La garantie du fédéralisme au Canada demandera également une réduction des pouvoirs du premier ministre. Jean Chrétien dispose des pouvoirs d'un empereur, comme nous l'a rappelé Donald Savoie, ancien président de l'Association des sciences politiques du Canada et membre du cercle libéral du Nouveau-Brunswick. Dans l'entourage du premier ministre, selon le Professeur Savoie, « la dissension, et bien sūr la défiance, sont inexistantes. » et, « concentrer autant de pouvoirs entre les mains d'une seule personne entourée de courtisans peut avoir des conséquences lourdes de danger. »

Changer la façon dont on nomme les juges de la Cour suprême et redessiner le Sénat réduiraient de façon significative les pouvoirs du premier ministre. Que peut-on faire d'autre ? Il me semble que la pratique actuelle de conférences au coup par coup entre le fédéral et les provinces devrait être supplantée par un Conseil fédéral, coprésidé par le premier ministre et par un représentant du groupe des élus provinciaux. La procédure actuelle, qui permet à Ottawa de dicter l'ordre du jour et de diriger les réunions, est bien le reflet de ce qui ne va pas dans la pratique du fédéralisme au Canada.

Quoiqu'il puisse arriver à la Confédération canadienne dans les années qui s'en viennent, je continuerai, évidemment, à dire à mes enfants que le Canada mérite sa réputation de pays extraordinaire. J'y mettrai toutefois un bémol, en ajoutant que notre système politique n'est pas à la mesure de notre réputation à l'étranger. Nous parlons plus de fédéralisme que nous ne le mettons en pratique dans nos institutions. Si jamais nous parvenons à nous sortir de l'impasse dans laquelle nous nous trouvons avec le Québec, nous devrions nous mettre à agir plus et à parler moins.

Un pays tel que le Canada a beaucoup à apporter au reste du monde et le Québec pourrait y contribuer grandement. À suivre.

(traduit de l'anglais par Henriette Gezundhajt)