Deuxième article de Allan Gotlieb

Le plus grand défi de la politique étrangère du Canada

« La plus grande menace pour la survie du Canada n'est plus celle d'une frappe militaire, mais les soubresauts de l'économie américaine et de son industrie du spectacle. » Voila ce qu'écrivait Janice Gross Stein, la semaine derrière. Si c'est bien la plus grande menace à laquelle le Canada doit faire face, nous pouvons nous considérer comme une nation bénie. Mais cela est-il un véritable reflet de la réalité ?

Le Canada a joui d'un siècle et demi de paix avec les États-Unis. Et, grâce à la prospérité qui a découlé de ces bonnes relations, plus d'un tiers de notre richesse globale provient des marchés américains. Hollywood a beau avoir régné pendant une bonne partie de ce siècle, nous sommes toujours en place. Pouvez-vous imaginer le tollé général que cela déclencherait à Toronto et à Vancouver, si comme le proposent certains Américains, les États-Unis interdisaient la production extérieure de films hollywoodiens ? Si l'industrie du spectacle américaine représente notre plus grande menace, comment se fait-il qu'Ottawa patente des oreilles géantes à la frontière du sud du pays pour nous permettre de capter les programmes les plus populaires des réseaux télévisés des États-Unis et les relayent par câble vers presque chaque foyer canadien ? Nous savons pourquoi. Ce sont les Canadiens qui en étaient demandeurs.

La vérité est qu'il est probablement difficile de trouver, où que ce soit dans le monde, deux nations qui, par le fait de valeurs communes et d'affinités culturelles, aient pu se prévaloir d'une amitié plus durable. Cela explique certainement que les Canadiens ont tendance à considérer la politique étrangère comme s'appliquant à tout dans le monde - les Nations Unies, le tiers monde, le Commonwealth, tout sauf les États-Unis. Il y en a beaucoup parmi nous qui tiennent nos relations avec les États-Unis pour acquises. Nous avons l'impression qu'il est du devoir des États-Unis de bien se conduire avec nous, que nous nous conduisions bien avec eux ou non. Cependant, même si notre survie politique ne repose pas sur nos relations avec les États-Unis, ce n'est pas le cas de notre prospérité. Voilà pourquoi le plus grand défi en politique étrangère pour ce qui est du Canada est la bonne gestion de ses relations avec les États-Unis.

À cause de l'énorme disparité qui existe de par notre taille, notre richesse et notre puissance, on constate une profonde asymétrie dans nos politiques étrangères respectives. Le plus grand défi en politique étrangère pour les États-Unis n'est certainement pas la bonne gestion de ses relations avec le Canada. Cela place le Canada dans une position particulièrement vulnérable. Vulnérabilité encore amplifiée par deux autres asymétries.

Alors qu'il y a un haut degré d'interpénétration économique entre nos deux pays, il n'y a cependant aucune pénétration politique. Par conséquent, contrairement à ce qui se passe dans la Communauté européenne, il n'y a pas de corps politique commun qui pourrait garantir une participation canadienne aux prises de décisions des États-Unis de manière à assurer une certaine équité.

La troisième asymétrie résulte de l'effet produit par les deux autres. Sur le plan national canadien, le pouvoir politique se concentre dans le Cabinet fédéral alors qu'aux États-Unis, ce pouvoir est beaucoup plus dispersé, voire atomise. Les sénateurs et les membres du Congrès américain exercent un pouvoir analogue à l'exécutif dans un système parlementaire. De façon routinière, ils lancent une législation et des actions administratives en réponse à des intérêts d'esprit protectionniste. La scandaleuse histoire des mesures prises contre l'exportation de notre bois d'œuvre résineux en est une illustration frappante. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que le président a bien plus d'influence sur le Congrès qu'aucune puissance étrangère ne pourrait jamais aspirer en avoir.

Alors que l'on peut voir poindre des menaces sur notre économie et nos intérêts, venues de l'intérieur de la branche exécutive ( par exemple, les pratiques relatives aux éditions canadiennes de magazines américains et les restrictions sur le budget consacré à la défense ), la plupart des conflits depuis le bois d'œuvre résineux à Helms-Burton, semblent trouver leur origine au Congrès et dans ses ramifications. Ces menaces ne sont pas seulement dommageables ; elles ne sont pratiquement jamais complètement résolues. C'est pour cette raison que le Canada se doit de ne pas se dégager de sa responsabilité ; pour éviter tout risque, il faut qu'il arrive à prendre part au processus interne des États-Unis.

Ainsi, le défi suprême du CanadaÉest de gérer ses relations, non seulement avec « le gouvernement des États-Unis », mais aussi avec un système administratif qui, au sein de la nation la plus puissante du monde, est particulièrement fragmenté.

Qu'est-ce que cela implique concrètement pour la conduite de nos relations avec les États-Unis ?

D'abord et avant tout, cette relation doit être une préoccupation constante pour le premier ministre. L'Histoire a montré que, en dehors de nos problèmes constitutionnels, arriver à avoir de bonnes relations avec les États-Unis est la gageure la plus importante du premier ministre du Canada. Il ne peut pas se permettre de déléguer à quelqu'un d'autre les relations qu'il entretient avec le meneur de jeu du système des États-Unis. Il n'y a pas de meilleur moyen - parfois pas d'autre moyen du tout - de s'attirer les grâces du président que par le biais de relations personnelles. Il n'y a pas de dirigeant canadien qui puisse mieux faire foi de cela que Brian Mulroney dont la diplomatie de terrain a conduit à des accords sur le libre échange, les pluies acides, et la souveraineté de l'Arctique.

En second lieu, les relations américano-canadiennes doivent demeurer une considération constante aux yeux du ministre des Affaires étrangères. Curieusement, jusqu'ici l'effort de débrouiller la complexité du système politique américain n'a pas été la priorité de la majorité des ministres des Affaires étrangères du Canada. En cela, Alan MacEachan a fait figure d'exception. Ministre des Affaires étrangères dans le dernier cabinet de Trudeau, c'est à lui qu'on doit la pratique innovante d'organiser des rencontres trimestrielles intensives avec son homologue George Schulz.

Troisièmement, il faut que soient mises en place une supervision et une direction vigoureuse centralisée depuis Ottawa. Ces dernières ne peuvent être menées que par le premier ministre en exercice. Ce n'est que de cette manière qu'on pourra déterminer les priorités et bloquer les initiatives néfastes ou marginales. Il est difficile de croire qu'il y avait une poigne de fer au pouvoir lorsque la ministre du Patrimoine a instauré une législation sur la publicité et a exclu les Américains d'un congrès réunissant les ministres de la culture, qui s'est tenu à Ottawa, et qu'elle a organisé avec comme but d'examiner comment il est possible de limiter l'influence culturelle des États-Unis. Snober ses voisins, même lorsqu'on essaie de réduire les échanges avec eux, est une stratégie qui mène droit au désastre.

Quatrièmement, le Canada doit se tenir prêt à réfléchir sur des dispositions et des aménagements permettant de régler de potentiel conflits avec les États-Unis. Il est presque incroyable qu'il y en ait eu si peu. En tant que plus petite puissance, cela n'est certainement pas à notre avantage. Par le passé, un certain nombre de dispositions ont été prises, puis ont été abandonnées - par exemple, des réunions de cabinets conjointes. Certains n'ont pas été très efficaces. D'autres l'ont été beaucoup plus, comme les assemblées autour de l'Accord de libre-échange nord-américain, la Commission mixte internationale et les rencontres trimestrielles des ministres des Affaires étrangères.

Il ne faut pas non plus négliger l'importance de l'accord ( non enterré ) qui a été conclu en vue d'organiser des visites officielles annuelles du président et du premier ministre dans nos capitales respectives.

Ce n'est que par des accords officiels qu'on pourra obtenir une concentration partenariale plus efficace sur des thèmes donnés. De plus, ils permettront la mise en place, à cet effet, d'un appareillage bureaucratique robuste. Selon certains échos encourageants, le ministre des Affaires étrangères, M. Axworthy, serait en train d'examiner les moyens de parvenir à une résolution plus efficace des conflits et à l'établissement d'un nouvel organisme de haut rang pour arbitrer les désaccords. Le plus dur sera de convaincre les États-Unis d'y adhérer.

Cinquièmement, il faudrait que le Canada déploie une « multiplicité de moyens » pour traiter avec les États-Unis au niveau fédéral comme au niveau des États. La complexité du système politique américain, le grand pouvoir des législateurs individuels et le vaste faisceau d'acteurs sur la scène politique, devrait nous encourager à utiliser le plus de canaux possible pour accéder au système américain : ministres, parlementaires, dirigeants provinciaux, responsables commerciaux, supérieurs de la fonction publique, lobbyistes et autres. Plus on étendra l'influence canadienne, mieux cela vaudra. On augmente le risque de messages inconscients de la part du Canada, aussi bien que de difficulté dans la synchronisation, dans la coordination et dans la gestion. Mais cela vaut la peine de prendre des risques, attendu que, dans le système politique canadien, tous les aspects du partenariat ne peuvent se trouver réunis qu'en un seul lieu. Il est tout à l'honneur du gouvernement Chrétien d'avoir apporté son soutien inconditionnel à l'ambassadeur du Canada à Washington et à son équipe dans leur façon d'entretenir la liaison et d'influencer la ligne de conduite du Canada.